土地“差别化”成就产业“多元化”

        资源型城市承担着能源原材料供应、城镇人口吸纳、财税支持、生态文明建设等基础性、战略性任务。当前，全国262座资源型城市发展遇到许多困难。为了解资源型城市发展实际，不久前，国土资源部资源环境承载力评价重点实验室调研组先后走访陕西、贵州、广西、山西、黑龙江等6省(自治区)17市14县，深入研究了土地政策如何促进资源型城市转型和城镇化健康发展。

　　哪些土地政策效果显现?

　　简化用地手续。工业园区多，尤其是资源加工类企业多是资源型城市的一大特点。陕西省榆林市已形成榆横、榆神两个园区和20个能源化工产业园区为主体的空间布局，园区占全市经济比重超过23%。广西百色市依托丰富的自然资源和突出的区位优势，努力打造生态铝示范基地。为保障能源化工项目用地和城镇化建设用地，资源型地区主要采取三种策略：一是建设用地指标倾斜和审批手续简化;二是统筹土地利用总体规划，确保项目落地。如山西启动土地利用总体规划定期评估修编机制;三是积极开发利用低丘缓坡等未利用地，贵州省形成了大方“经济”模式、龙里“生态”模式、红花岗“统筹”模式等。

　　以园区建设带动城镇化。贵州省有5个地级市、1个县级市、4个县和1个市辖区被界定为资源型城市，很多示范小城镇落在资源型城市。贵州省提出，要走符合贵州特色的多样化城镇发展道路，加强城镇化与工业化互动，以产城融合促进产业进一步集聚发展。榆林市按高标准现代化小镇建设标准，在榆神工业园内建设移民安置小区，并启动“双十二工程”，每个县各建设一个市级重点示范镇和新型农村示范社区，每个示范镇可得到200亩建设用地指标，土地出让金除征收补偿费用、缴纳国家规定税费和15%用于农业开发外，全部用于重点示范镇建设。

　　推进矿业用地改革试点。广西积极支持平果铝探索“以租代征，复垦还民”露天采矿用地新机制。从2005年成为试点到2012年验收，累计完成8403.55亩用地报批，实施工程复垦3330.16亩，还地1802.11亩。山西省实施了包括露天采矿用地改革试点、存量矿业土地整合利用和工矿废弃地复垦利用在内的十项用地新机制，“十二五”期间，拟通过工矿废弃地复垦调整利用安排建设用地 20万亩。

　　结合城镇化开展移民搬迁。榆林市通过政府主导，煤矿企业参与的方法加强采空区综合治理。神木县修改完善了《采煤损害补偿和安置办法》，将补偿标准由人均8万元提高到25万元。同时，结合城镇化实行整体移民搬迁。由于安置小区靠近城区，配套设施齐全，城区房价已升至高位，群众搬迁意愿强烈。贵州省积极推进废弃工矿地治理，加大矿山环境恢复治理保证金收缴及使用监管力度。

　　土地整治增加耕地。山西省财政设立耕地开发专项资金30亿元，每年造地30万亩，用于保障国家和省级重点项目占补平衡。贵州省大力推进耕作层剥离利用，积极推进坝区建设和耕地调查评价，截止到2012年底，共完成耕作层剥离1672.44 亩，改良耕地548.60亩。黑龙江率先提出土地整治规模化建设思路，在6个市县和垦区实施基本农田示范区建设，建设规模45.72万亩，新增耕地 27108亩。

　　节约集约促进空间集聚。山西左权县探索了“换地发展模式”。由于人口居住十分分散，左权县对村民实施了整体搬迁，留下300多个空壳村和萎缩村。为妥善利用遗留下来的耕地及荒山荒坡，左权县提出“移民出山、老板进山”思路，以多元投资方式筹集社会资本，以租赁、购买土地使用权等方式集中一定规模的土地，因地制宜发展庄园经济。黑龙江通过“异地经济”模式带动区域经济协调发展，土地指标富余方依靠土地资源吸引指标短缺方项目，实现资源和利益共享。

　　哪些资源问题成拦路虎?

　　调研组所到的每个资源型城市均无一例外地反映了建设用地指标紧张的问题。另外，项目未能落地于规划确定的允许建设区和有条件建设区也是各地普遍面临的问题。由于资源开发特性所致，资源型城市采矿用地和工业用地比例较高。如大同市采矿用地 1.27万公顷，占建设用地总量11%，公共服务和管理用地仅为2701公顷。一些资源型城市先有矿后有城，导致空间结构分散，如大庆。

　　资源型城市还要面对城市土地塌陷及污损破坏严重的问题。资源枯竭型城市需要治理的沉陷区占全国的1/3。2005~2011年，全国新增的采矿占用和破坏的土地面积为156万公顷，是这一期间恢复土地面积的4.9倍。主要原因在于矿区生态环境恢复补偿机制尚未真正建立。据榆林市神木县测算，2006年开采1吨煤造成的环境治理费用约为60元，而央企留给地方的税费仅为4元/吨，地方企业略高，达57元/吨，但仍低于治理成本。一些大型企业不愿履行社会责任，在税费缴纳方面拖延迁就，导致一些用地采矿问题难以妥善解决。大部分矿业城市工矿废弃地复垦潜力较大，对工矿废弃地复垦试点十分欢迎。但在实践中面临审批程序复杂、复垦资金缺乏、复垦出来的耕地质量难以保障等问题。

　　资源枯竭型城市棚户区占全国1/4，改造用地需求旺盛，资金缺口大。特别是随着改造工作向城市周边梯次推进和房地产调控政策不断强化，企业投资意愿减弱，市场化筹资困难。另一个问题是，产业单一导致矿业经济对城市影响巨大，许多资源型城市过度依赖矿产资源开发，价格变动直接影响企业生产经营及地方政府收入，影响建设用地报批、土地一级市场运行、出让金收入等。

　　哪些政策机制需要再探索?

　　资源型城市转型发展，必须着力培育多元产业体系，强化生态建设，妥善处理矿业相关产业用地与城镇化建设、耕地资源保护和矿区环境保护治理的关系。

　　在提高用地效率基础上，对资源型城市城镇化建设用地予以支持。资源型城市多位于中西部和东北，这些区域又是城镇化建设重点，应加大这些区域资源型城市城镇化建设用地支持力度。用地指标适当向资源型特色小城镇倾斜，并引导其向“综合化”转型。

　　以土地差别化政策促进多元产业体系的建立。一是新增建设用地计划指标向重点园区、重点行业和重点地区倾斜。在符合规划的前提下，优化年度计划下达方式，适当增加资源型城市近几年的用地指标。二是对循环经济、战略新兴产业、其他接替产业给予差别化政策。三是对限采矿种和禁止产业用地需求予以管控。四是以土地政策促进大型国有资源型企业改制。

　　创新机制，大力推进资源型城市生态建设。规范城市空间用途管制，多措并举确保资源开发不再产生新的严重环境问题。将严重灾损、污损、地下水严重超采区耕地转为生态用地，并按比例核减地方政府耕地保有量及基本农田保护面积。整合土地复垦、矿山地质环境恢复、地质灾害防治、土地整治的职能及资金投入。加大中央财政支持资源型城市恢复治理支持力度，探索从资源收益中提取“超基金”、吸引社会资本投入等路径。

　　推进采矿用地制度改革。减少以征收方式获取采矿用地的规模，灵活选择采矿用地供应方式和用地期限。建立矿产资源开采登记与土地审批、供应的衔接制度，统筹合并《矿山地质环境恢复治理方案》和《土地复垦方案》等相关方案。推进露天采矿用地制度改革，明确临时用地补偿标准计算方式，将地力损失和恢复成本纳入补偿标准中。对采矿占用耕地的，实行耕作层剥离再利用，并将剥离成本纳入开矿成本中。

　　完善棚户区改造用地政策。加强安置新区资源环境承载能力评价，统筹棚户区改造、采矿破坏土地治理和城镇化建设，对塌陷区居民实行整体移民搬迁和集中安置，探索通过土地置换和指标调剂解决安置用地。严重污染和地下水超采区的耕地应调整用途，并结合二调成果，妥善处理耕地保有量调整问题。

　　促进资源型城市城乡一体化建设。对采矿征地涉及村庄搬迁补偿的，应将资源开采、移民搬迁，征地补偿和城镇化建设结合起来，实现货币与非货币补偿方式相结合。探索农民以土地使用权入股、现金入股等多种方式参与矿产资源开发的收益分配，以和谐矿区建设促进资源型城市城乡一体化建设。